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李荣融就《企业国有产权向管理层转让暂行规定》答记者问
      
原发表日期: 2005-04-15  文章来源: 国务院国有资产监督管理委员会  
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  国务院国资委、财政部日前公布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》(以下简称《暂行规定》),记者就《暂行规定》出台的有关情况采访了国务院国资委有关负责人。

  记者问:2003年底,国务院国资委、财政部公布了《企业国有产权转让管理暂行办法》(以下简称3号令),现在又共同出台了《暂行规定》,请您介绍一下这个《暂行规定》出台的有关背景情况。

  答:党的十五大和十五届四中全会以来,各地区、各部门认真贯彻落实党中央关于调整国有经济布局和结构、有进有退的方针,着力发展具有自主知识产权和核心竞争力的大型企业和企业集团。同时,通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式,放开搞活国有中小企业,取得了明显成效。在此过程中,企业国有产权向企业管理层转让也成为国有企业改革改制的实现形式。作为一种改革探索,这种形式对于调动企业管理层的积极性发挥了积极作用,不少国有中小型企业通过改制重新焕发了生机与活力,增强了企业核心竞争力。但近年来我们也发现,在企业国有产权向管理层转让的过程中还存在着一些比较突出的问题:有的自卖自买,暗箱操作;有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保,将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业;有的损害投资人和企业职工的合法权益,引发了一些不稳定因素等。为此,我们在3号令基础上研究制定了《暂行规定》,主要有以下几个方面的考虑:一是按照中央确定的方针,在做强做大国有大型企业的同时,进一步放开搞活国有中小型企业,保证国有企业改革的不断深入推进;二是确保企业国有产权向管理层转让行为的公开、公平、公正和有序进行,这既是维护国有资产出资人、企业职工合法权益,防止国有资产流失的需要,也是保护企业管理层自身合法权益的需要。

  二、我们注意到,3号令规范的是企业国有产权转让行为,也就是说企业国有产权向管理层的转让也应在其规范范围之列,而且2003年底公布的《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(以下简称96号文)中对企业国有产权向管理层转让也做出了相关规定,请问《暂行规定》与3号令和96号文是什么关系?

  答:2003年12月,为规范企业国有产权转让行为,促进企业国有产权有序流转,我们研究制定了3号令。正如你刚才所言,从规范对象看,凡企业国有产权对外转让的,包括向管理层转让,均为3号令的规范范畴。也就是说,3号令是关于企业国有产权转让监管的总纲,所有的企业国有产权转让都应遵循其规定。但从特殊性上讲,企业国有产权向管理层转让并不是普通意义上的向一般社会法人和自然人转让,而是属于向企业“内部人”这种特殊的受让主体转让。在此过程中,由于“内部人控制”、信息不对称等种种原因,容易产生自卖自买、人为压低国有产权转让价格、隐瞒或转移资产、违规融资、损害职工合法权益等问题,因此必须在坚持3号令总体原则的同时,针对企业国有产权向管理层这一特殊群体转让中的一些关键环节制订特别规定,如离任审计、清产核资、财务审计、资产评估工作如何组织,转让底价由谁确定,转让信息如何公开,受让企业国有产权的管理层应具备什么资格等。对上述方面,《暂行规定》均进行了相关明确。因此,《暂行规定》是对3号令的补充。同时,《暂行规定》对96号文规定的原则、要求进行了细化,使之更具操作性,因此也是对96号文的具体贯彻落实。

  三、《暂行规定》规定,中小型国有及国有控股企业的国有产权可以向管理层转让,而大型国有及国有控股企业的国有产权暂不向管理层转让,请问为何作这种划分?
答:《暂行规定》规定国有大型企业的国有产权暂不向管理层转让主要基于以下考虑:
首先,目前由管理层出资受让企业国有产权的许多条件还不成熟。如国有资产价格缺乏合理有效的发现和形成机制;管理层缺乏足够的资金;企业的内外监控机制和法人治理结构还不健全,以及管理层受让企业国有产权后有可能加剧内部人控制的现象等等。特别是国有大型企业涉及面广,影响大,一旦在此过程中出现问题,将会给社会和经济发展带来较大冲击和波动。

  其次,由管理层受让企业国有产权并控股,是将所有权与经营权合一,这不利于国有大型企业形成有效的公司治理结构,不利于建立市场化配置经营管理者的机制,与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合。

  第三,由于国有大企业资产总量较大,一般情况下,管理层自有的和可以规范筹集的资金难以达到控股所需资金的数额,脱离我国实际情况推行管理层收购,很难避免不规范的融资行为发生,容易造成国有资产流失。

  据统计,截至2003年底,全国国有及国有控股企业共有15万户,其中中小型国有及国有控股企业为14.7万户,占98%。国有中小企业一般资本较小,多数处于竞争领域。允许探索国有中小企业的国有产权向管理层转让,符合党中央关于放开搞活国有中小企业的精神及地方国有企业改革的实际情况。党的“十五”大以来,各地政府按照党中央确定的方针,一直在积极探索小型企业的改制、出售工作,其中途径之一就是将小型企业出售给管理层及职工,并且积累了一定经验。1999年,原国家经贸委、财政部、中国人民银行制订了《关于出售国有小型企业若干问题的通知》,对规范小型企业的出售起到了积极作用。在此情况下,对国有中小企业的国有产权向管理层转让进一步加以引导和规范,维护好出资人、债权人和职工群众的合法权益,既适应我国当前的国情,同时符合深化国有企业改革的进程。

  考虑到有些中小型国有及国有控股企业实际处于关键领域和特殊行业,国家对这些企业国有产权向管理层转让也有相关限制性规定,为此,《暂行规定》第三条在明确中小型国有及国有控股企业可以探索企业国有产权向管理层转让的同时,进一步明确国家法律、行政法规和规章制度对此类企业另有规定的除外,以使《暂行规定》与国家有关法律法规相衔接。

  四、《暂行规定》对于大中小型企业的划分标准问题是按照国家统一标准执行的。这种划分标准能否适应各地国有企业改革的实践需要?

  企业国有产权向管理层转让中的企业类型如何划分,直接关系到所涉企业管理层是否具有受让企业国有产权的主体资格问题。为此,我们考虑应按照国家统一标准进行企业类型的划分。目前,国家关于企业类型划分的文件主要有两个,一个是原国家经贸委、原国家计委、财政部、国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》(国经贸中小企〔2003〕143号),另一个是国家统计局《统计上大中小型企业划分办法(暂行)》(国统字〔2003〕17号)。因此,《暂行规定》引用了上述两个文件,并规定今后国家关于企业划型标准如有调整按照新的标准执行。当然我们也注意到,目前的国家标准主要是针对工业企业而设的,对于非工企业划分则不够详细,操作性不强。此外,如果采用统一的国家标准,一些地区、部门所属企业,即使是关键行业、领域中的企业,也有可能被列入企业国有产权可以向管理层转让的范围。对于上述情况,还希望国有资产监管部门或机构在实践中根据本地区、本部门发展实际和企业的具体情况区别对待。总之,企业国有产权转不转让、转让给谁,应由国有资产出资人结合各自的发展实际自主决定。《暂行规定》规定了国有及国有控股中小型企业可以探索企业国有产权向管理层转让,但如果国有资产出资人认为某企业虽属中小型企业,但管理层不宜受让企业国有产权,则可以不采取这种形式,而通过其他形式达到企业改制的目的。

  五、《暂行规定》规定不得采取信托、委托等方式间接受让企业国有产权。请问在国有产权转让中采用信托和委托收购方式容易出现哪些问题?

  目前管理层通过信托收购、委托他人收购等形式间接受让企业国有产权的行为日趋增多。但从实践看,这种间接受让存在以下问题:

  首先是难以了解受让人的真实身份。上面提到,企业国有产权向管理层转让并不是普通意义上的向一般社会法人和自然人转让,而是属于向企业“内部人”这种特殊的受让主体转让。在此过程中,如果不采取特别措施进行监管,则会因“内部人控制”、信息不对称等原因,产生自卖自买、低价转让等一系列问题。为此,必须制定相关规定对企业国有产权向管理层转让行为予以规范。但如果管理层采取信托或委托方式进行收购,国有资产监管机构将难以了解收购方的真实身份,也难以依照《暂行规定》进行有效监管。

  其次是难以了解受让方的资金来源。96号文规定,管理层不得向包括标的企业在内的国有企业融资,不得以企业国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。《信托法》也规定,“法律、行政法规禁止流通的财产,不得作为信托财产”。但管理层通过信托方式进行收购,往往隐藏了信托财产的真实来源。

  第三,间接收购形式隐藏了受让方的资信水平、资本实力、经营管理水平等,使转让方或国有资产监管部门很难了解和掌握受让方的真实情况和收购的真实意图,不利于企业的长远发展。

  第四,间接收购使得收购方的经济性质无法确定,也使得国有资产监管机构难以界定转让后的产权性质,从而难以实施相应的监管。

  六、《暂行规定》对主辅分离、辅业改制的企业国有产权向管理层转让,以及高新技术企业、转制科研机构国有产权向管理层转让作了例外性规定,请问这是出于什么考虑?

  对于企业国有产权向管理层转让的问题,目前国家主要有三个政策性文件有所涉及:一是《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改〔2002〕859号)及有关配套文件,主要规定在主辅分离、辅业改制,分流安置富余人员过程中的企业职工安置(包括管理层)费用可以以企业净资产予以支付;二是国务院办公厅关于《转发财政部、科技部关于国有控股高新技术企业开展股权激励试点工作指导意见的通知》(国办发[2002]48号),以及《关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见》(国办发[2003]9号)两个文件,主要规定国有控股高新技术企业和转制科研机构可以实施股权激励试点工作,涉及需采取协议转让方式向管理层转让企业国有产权。对于上述三个文件规定的涉及企业国有产权向管理层转让的事项,仍然按照原有规定执行。

  七、企业国有产权向管理层转让后,如果改制后的企业还留有国有产权,则涉及这部分国有产权由谁代表的问题。《暂行规定》对这方面有什么具体规定?

  企业国有产权向管理层转让后,管理层即成为个人股东。在此情况下,无论改制后的企业为国有控股或非国有控股企业,原管理层人员均不宜作为国有股代表或委托持有者。这是因为个人股东与国有股代表的角色不同,利益取向也存在不同甚至有时会发生冲突。为规范企业法人治理结构和内部运作,维护包括国有资产出资人在内的所有投资者的合法权益,《暂行规定》规定管理层受让国有企业国有产权后,原企业管理人员不得作为改制后企业的国有股东代表。相关国有股东应按照国家有关规定,选派合格人员作为国有股东代表,依法行使股东权利。

  八、目前国有及国有控股企业的管理层通过股权或期权激励试点获得了部分企业产权。《暂行办法》出台后是否意味着大型国有及国有控股企业的股权或期权激励试点将被叫停?

  这里涉及两个范畴,两个概念的问题。《暂行规定》所规范的是国有产权交易中,企业国有产权持有人作出转让决定后,管理层作为平等的竞买方之一出资购买企业国有产权的行为。但如前所述,管理层作为企业“内部人”,其出资购买企业国有产权的行为不同于一般意义上的法人或个人行为,对此必须做出特别的规范,这样才能更好地保护有关各方的合法权益。而国有或国有控股企业中实施的股权或期权激励试点虽然也使得管理层拥有了部分产权,但这与企业国有产权向管理层转让不同。股权或期权激励试点,属于国家确定的国有及国有控股企业收入分配制度的改革内容,是对十六大提出的“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的要求的具体贯彻落实,目的是要在国有企业中推动建立起有效的激励约束机制,这与企业国有产权向管理层转让有本质区别,二者不能混淆。对于国有企业的股权或期权试点工作,国资委正在积极研究制定专项的办法。

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