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从国外经验看中国国有资产管理体制改革
      
原发表日期: 2004-04-06  文章来源: 国资委  
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  如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有300多年的历史。在这漫长的历程中,不同国家在国有资产的成因、国有资产在该国经济中所占比例和所起作用、国有资产管理模式及成效等许多方面呈现出形形色色的多样性。对这一历史进程中的事物和现象按照一定的方法进行梳理,将会对找寻中国国有资产管理体制改革的有效途径提供有益的启示。

  从历史渊源来看

  各国在市场前提下发展国有经济

  尽管自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释,同样,出于国家安全等战略性考虑以及承担有风险的新兴领域的开发往往也是国有经济有所作为的基本理由,但各国国有经济的发展状况却大不相同。

  在美国,人们始终怀有对政府的不信任,而且,不管是民主党还是共和党政府从来都反对把国有化作为控制经济的主要手段或实现既定目标的工具,在他们的意识形态中认为国有化会动摇资本主义统治的基础。因此,美国没有像有些国家那样出现过建立国有企业或国有化的高潮。

  尽管从总体来说,美国的国有经济不算发达(联邦政府经营管理的企业80多个,产值在美国经济中仅占1%),但在科学技术研究、基础设施和公用事业方面,国家却发挥着重要的作用。二次大战后美国政府在科学技术研究方面的财政拨款迅速增加,1954-1976年,国家用于科学技术研究的投资占全国科技研究费用的2/3,其中对尖端科学技术研究的投资占80%-90%。正是由于政府的巨额投资,使美国科学技术一直处于世界领先地位,并导致一些新兴产业部门崛起,对产业结构不断升级起到了巨大的推动作用。

  与美国不同的是,欧洲一些国家则在政府有意识的主导下掀起过国有化的浪潮。

  法国从20世纪30年代开始在近60年的时间里进行过3次大规模的国有化运动。第一次是在1936-1937年人民阵线政府时期。当时,执政的社会党为了缓和公众与庞大的垄断组织之间的尖锐矛盾,对铁路和航空业实行国有化,建立了法国国营铁路公司,控制了两大飞机制造厂,并以股份有限公司的形式将许奈特军火厂、豪契吉斯军火厂和雷诺坦克厂等军工企业变成国有企业。政府还采取加强“监督”的办法,对法兰西银行进行改革。第二次世界大战后,为了迅速完成经济恢复和重建,在依靠美国经济援助的同时,更需要利用国家的力量集中解决所需要的资金和物资,遂开始第二次国有化运动。政府先后颁布了一系列法令,将雷诺汽车公司、法兰西电力公司、法兰西煤气公司、法兰西银行、里昂信贷银行、国民工商银行、巴黎国民贴现银行以及30多家保险公司等收归国有,加强了对经济命脉的控制。第三次国有化运动始于20世纪80年代初,此前的石油危机使法国经济在经历了15年较快增长后进入到一个缓慢发展期,滞胀、失业等问题导致社会矛盾日益尖锐。为此,政府试图通过“计划化”与“国有化”的结合来调整经济结构,缓和社会矛盾。经过这次主要涉及工业和金融领域的国有化,国有经济在国民经济中的比重大大提高。到1991年,法国的国有企业达2268家,产值占国内生产总值的18%,投资额占全国总投资的27.5%,在西方发达国家中国有化程度最高。

  从二次世界大战结束到1979年撒切尔夫人执政开始大规模私有化之前,英国经历了两次大规模的国有化运动。1945年7月到1951年10月,艾德礼任战后第一届内阁首相的工党政府掀起了第一次国有化高潮,英国议会通过了英格兰银行法等8个国有化法令,将银行、煤炭、航空、运输、电力、邮电以及钢铁等诸多部门与行业收归国有,政府完全控制了国家的经济命脉并左右着经济的发展。1974年2月至1979年5月,威尔逊和卡拉汉工党政府掀起了第二次国有化浪潮,国有经济成份进一步扩大,在国民经济中的地位和影响也进一步加强。到1979年,英国国有企业的营业额占英国国内生产总值的11.5%,投资额占英国投资总额的20%。虽然英国没有法国走得远,但作为市场经济与自由竞争理论的发源地,这一段历史足以让人们久久回味:究竟是什么影响着决策者们的选择。

  意大利国有资产的形成和存在方式与众不同,如果对有关背景缺乏了解,往往会产生一些偏颇或错误的结论。意大利早期是通过政府控股公司接管因经营不善或受经济危机影响陷于困境的私有企业实现国有经济的存在形式,即国家参与制企业。国家参与制企业在意大利具有历史悠久、规模巨大、垄断程度高、涉及部门广、对经济和社会影响大等特点。意大利先后成立了多家政府控股公司以逐级参股的方式实现国家对经济的影响和控制。到八十年代中期,在全国100个最大工业公司的增加值中,国家参与制企业占50%,这在西方国家中是独一无二的。

  考察一下新加坡国有经济的发展历程或许会让我们某些模式化的思维方式有所改变。新加坡在刚刚获得独立时,经济基础非常薄弱,国内市场狭小,私人资本少,投资能力极其有限,为了迅速发展经济积极参与国际竞争,政府做出的选择是集中全国的财力和人力直接创办了一批国有企业。只不过新加坡搞国有企业从一开始就没有排斥市场,恰恰相反,其指导思想认为国有企业完全可以被纳入市场经济的体系之中按照市场的规律运行,甚至在某种特殊情况下(比如在市场经济发展初期),国有企业能够更快地参与国际竞争和促进经济发展。正是在这种背景和这样的指导思想下,新加坡国有企业取得了迅速的发展并藉此实现了国家振兴,且以较强的竞争力及较好的经营效益成为世界经济中的一个亮点。1989年国立新加坡大学的3位经济学家曾对全新500家最大企业(包括国有和私有)进行了调查,发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别28.8%、7.3%和2%,国有企业的效益明显高于私有企业。这一“反常”现象能否为我们破解国有资产管理体制改革的难题提供一些线索呢?

  从管理方式来看

  国有未必国营权责务必分明

  一、 行使出资人所有权代表方式

  从政府是否直接作为国有资产的出资人行使所有权的角度来看,国外基本上存在着两种做法。

  (1)国家设立专门主管部门行使出资者所有权。采用这种做法的国家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国,财政部代表国家对国有企业行使所有权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握,更主要的是通过监事会掌握企业发展状况,并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。而在法国,财政经济和预算部代表国家拥有国有资产,对国有企业管理拥有较大权力,包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策;任免董事长或决定董事长的人选提名;派代表参加董事会,参与公司发展政策的制定;与企业谈判签订计划合同;向国有企业派遣常驻代表和专门调查组;对国有企业的经营活动进行审计检查,实施监督等。总的来看,专门主管部门行使所有权的主要目标是:把握国有企业运作的进程,建立一个高效的董事会,协调政府各部门的政策,避免政府对董事会决策的过多干预,监督国有企业的实际经营状况。

  (2)建立国家控股公司代行出资者所有权。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资者所有权。意大利最为典型,其国家控股公司宛如一座金字塔,位于塔尖的是控股公司总部,中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司,底层是众多企业。新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份,代行国家所有权,是法人管理机构。其主要职责:一是充当隔离层和保护层,使企业免受不必要的政治干预,实现政企分开;二是对所有权进行专业化管理,如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律;三是协调政府管理国有企业的有关政策,防止各部门之间政策不一带来的矛盾;四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策,保护其利益不受侵害。

  二、经营方式

  采取何种经营方式在本质上反映了所有者对资产经营中复杂的委托代理关系的认识和理解,以及准备以多大的监督成本取得控制并享有相应的预期收益。虽然在现实当中资产经营的具体方式多种多样,但从性质上来看可分为资产性经营和资本性经营两类,其相应的具体实现形式为股权经营和债权经营。所谓股权经营,即所有者以企业股票形式持有资产,所有者成为企业股东,参与企业经营;而债权经营是所有者以企业债券形式持有资产,所有者成为企业债权人,不参与企业经营。不同的资产经营方式对应着不同的监督成本和期望收益,并决定着所有者不同的收入索取权和控制权。

  股份制作为股权经营的一种最普遍形式,在大多数西方国家管理国有资产中被广泛采用。股份制既是一种产权安排,也是一种经营方式。国家以国有企业股东的身份通过持有企业股份行使国有资产所有权,并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划合同等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。总的来说,股份制实现了所有者与经营者的分离,是一种有效的经营方式。

  但是,股份制并没有解决所有问题,尤其在处理国家与市场的关系面前往往显得无能为力。比如在法国,政府对国有企业一直采取比较集权的管理方式,从而导致企业经营缺乏活力、财务预算约束软化,经营效益低下,且国家目标与企业之间经常发生矛盾。因此,作为股份制经营基础上的一种补充形式,计划合同制经营方式应运而生。1969年,法国财政总监诺哈提出报告,建议国家与企业签订项目合同,从法律上明确双方的责任和义务,并提出了处理政府与国有企业关系的基本原则。到20世纪90年代,法国政府陆续与一半以上的大型国有企业签订了计划合同。计划合同一般涉及三方面的内容:一是充分体现政府政策目标的企业发展目标;二是企业的具体发展计划,包括发展战略、投资计划、财务计划、研究与发展、外贸平衡、就业计划、职工培训以及在支持中小企业发展等方面应承担的责任;三是企业同国家股东的财政关系,包括国家对企业应承担的财政义务和应提供的预算资金。

  基于资产性经营理念,自然会衍生出沉重的责任和义务,而且监督成本很高,政府往往扮演出力不讨好的角色。在这个问题上,美国政府则表现得非常潇洒。从资本性经营的理念出发,美国政府对大部分经营性国有资产的管理采取了租赁制经营和系统承包制的经营方式。所谓国有资产的租赁制经营,是指在不改变国有资产所有权的前提下,实行所有权与经营权的分离。以国家授权单位为出租方,将国有企业有期限地交给承租方经营,承租方向出租方交付租金,并依照合同规定由企业自主经营。可以说,这种一直延续至今的租赁制经营方式较好地发挥了国有资产的使用效率,作为主要原因之一,恰恰在于20世纪80年代以来美国没有赶时髦掀起私有化浪潮(有趣的是,美国也没有赶过国有化的时髦)。

  系统承包制是基于资本性经营理念的另一种经营方式。作为美国政府管理和经营混合制国有企业的一种主要方式,系统承包制是一种国家只需与主承包商签订承包合同并监督承包合同的履行而不需插手任何企业业务活动的经营方式。具体做法是:由政府作为产品(往往是公共产品)供给计划的招标人,按照择优原则,选择一家或数家投标公司(混合制国有企业)为主承包商。被选定为主承包商的混合制国有企业既是这些产品的生产者又是与该产品有关的经济系统的管理组织者,有权把自己得到的订货任务转包给其它分包商,各分包商作为下一级系统组织者可将部分任务进一步转包给次级分包商。如此层层转包或分包而形成的按系统工程原则组织、以某一产品或建设项目为中心的分工协作系统,是系统承包制的核心内容。采用系统承包制的经营管理方式,国家既能贯彻宏观经济政策,保证公共产品的供给,又可以保障混合制国有企业的经营自主权,调动其生产经营积极性。实践证明,系统承包制这一操作简便、容易控制及监督成本较低的债权经营方式在国家管理国有企业的实践中是行之有效的。

  三、监督方式

  国外在对国有资产管理经营状况的监督方面,尽管在形式上大都采用了政府主管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法,但或许是源于不同的历史遗产,或许是出于对管理思想的不同理解,亦或是民族性格使然,各国在国有资产管理的监督上不乏特色。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督,向企业派驻稽查特派员的做法在当时可谓独树一帜。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力,在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

  新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选CEO的董事委员,往往是将目光更多地集中到那些亏损或经营不善的企业身上。但这决不意味着任何企业将有机可乘,事实上,在新加坡,除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外,所谓社会公共监督也是非常有效的。任何机构或个人,只须交纳很少费用,都可以在注册局调阅任何一家企业的资料,在这一点上,政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。也就是说,与私人企业完全相同,实际上对国有企业进行更有效控制的是银行,而不是它的所有权拥有者--政府和董事会。

  韩国对国有企业的监督,在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果,可向企业提出纠正事项,也可要求罢免有关人员。由于评估委员是来自各领域的专家,通过这样的评估就象是面对五堂会审,任何不能自圆其说的解释和掩盖终将无济于事。

  德国的董事会和监事会双重体制在西方并不多见,董事会负责企业的日常经营与管理,但对企业重大问题所作的决策需得到监事会的批准。政府对企业的监督和控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询,即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异,并写入企业章程。为行使职权,监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况,调阅文件及帐册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。不管是通过私法还是公法建立的国有企业,联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会。

  瑞典政府更是另辟蹊径。在20世纪80年代初,瑞典做出规定,议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见,这一旨在完善对国有资产经营进行监督的做法,不无借鉴意义。其本质是通过提高透明度来实现国有资产的有效经营目标。

  从改革过程来看

  私有化改造和结构调整并举

  世界各国虽然都在积极探索国有资产管理改革的途径和方法,但各国所选择的方向和改造重点却不尽相同。概括起来,大体有两种思路:一是着眼于改变所有制,私有化正是这一指导思想的产物;二是原则上不改变所有制,而是着眼于经营机制和经营方式的变革。

  20世纪70年代,英国患了严重的“英国病”。国有企业效率低、效益差、缺乏竞争力每年要靠40多亿英镑的财政补贴才能维持生存。其病因主要是:第一,政企不分,企业缺乏经营自主权。第二,没有竞争压力的垄断地位使国有企业缺乏创新、产品成本大、价格高、服务不好,消费者抱怨多。第三,英国的国有企业在管理和运行机制上都类似于政府机关,部门多、层次多、官僚主义严重。第四,英国政府和议会对国有企业限制过严,使其难以抓住各种发展机遇。

  为医治“英国病”,1979年撒切尔政府开始了以股份制改造为手段的私有化运动,以期达到的目标是:第一,通过股份制改造,实现政企分开、所有权与经营权分离,切断政府对企业过多的干预和控制,让企业拥有充分的经营自主权(包括融资和投资权)。政府主要从事宏观调控和社会性管理方面的工作;第二,引入市场竞争机制,打破国有企业的垄断地位,使企业感到市场的压力,促其转换经营机制;第三,最大限度地吸引投资人,使股权分散,避免股权集中在少数人手中,防止少数人操纵和控制企业;第四,鼓励职工购买和持有国有企业的股份,使他们关心企业的经营,提高工作的积极性;第五,通过发行股票,使企业能获得足够资金偿还贷款,使资产负债率趋于合理。同时,政府停止对国企的补贴,减轻国家的财政负担;另外,还可以通过出售国家股权获得一大笔财政收入,改善政府的财政状况。毫无疑问,从总体上来说,英国的私有化改造是成功的,改革的目标基本实现,主要表现在:(1)经济持续稳定增长。英国经济从1983年初走出衰退开始,实现了二战后持续时间最长的稳定增长。(2)通胀率和失业率大幅下降。(3)企业劳动生产率提高,利润大幅度增加,竞争力加强。(4)公用事业企业的价格降低、服务改善。(5)职工收入增长,生活水平提高。然而,私有化并非没有成本,界定产权、用经济地位交换政治地位以及国家进行规制都要支出社会成本,而且,私有化的成本是规模递增的。因此,进行私有化的社会成本一定要低于国有经济的效率损失,一旦超过这一界限,人们甚至会重新选择国有化。另外,英国政府在私有化的过程中并不是完全没有顾忌,对一些关系国计民生或国家安全的企业,政府创造了“黄金股”(Golden Share)的概念保留了对企业的特定权力,以防在完全失去政府的控制下可能出现对国家和社会的不利影响。

  意大利的经验说明:将企业目标与社会目标混合,往往是从良好的愿望出发而最终造成危害严重的结果。值得注意的是,意大利的改革并不是像英国那样进行私有化,而是采取了将企业推向市场为目的的调整。比如,1993年国家参与制企业的主管部门即国家参与部撤消,其职能划归直属总理府的不管部。这实际上是减少了国家对国家参与制企业的干预,扩大了企业的经营管理自主权。意大利在八十年代打破了延存多年的国有企业只能创造就业机会而不得解雇工人的规定。当然,在这一调整过程中,为偿还债务,政府出售了大量国家参与制企业的股份。通过市场化(不同于私有化)取向的改革与调整,意大利国有经济走出了困境并在国民经济中继续扮演着重要角色。

  一般来说,大多数国家搞私有化是为了解决国有企业由于官僚主义和垄断而带来的效率低下、经营亏损等问题,而新加坡由于有一个廉洁高效的政府并坚持实行开放的经济政策,其国有企业直到二十世纪八十年代还不存在这些问题,甚至可以说,新加坡的国有经济部门在几乎所有方面都占有优势。然而,应该看到,有两个问题是新加坡国有企业在发展中所必须解决的,而这两个问题与其他国家的国有企业并没有太大差别。第一、政府不得不在国有企业上花费很大的精力,对其经营和管理实行监督,进行人事参与等。事实上,只要国家的收入与自己企业的管理有关,它就不得不更加关心国有企业,同时也要承担经营不善的风险。而且这样必然造成潜在的不平等竞争。这主要表现在两个方面:一是由于国家最初强制性地集中了大量资金投资于国民经济的重要部门,因此,国有企业在这些领域往往具有垄断地位,致使私有企业的发展空间和发展条件均比不上国有企业。同时,由于国有企业的董事长、董事或经理均由公务员担任,他们与政府上层有着天然联系,所以,至少在同等条件下国有企业比私有企业握有更多优越的资源或政府优势。二是政府为国有企业培养了大量人才,使国有企业的人才密度大大高于私有企业,这实际上也带来了不公平。因此,尽管在法律上和政策上新加坡的国有企业与私有企业是完全平等的,但是它们之间确实存在着事实上的不平等。因此,推行民营化从根本上解决所有权与经营权的分离,将有助于改变这种不平等状况。第二,市场经济的基础是自由企业制度,随着出口导向经济的发展,国有企业在进行结构调整(经营灵活性)和国际市场接轨等方面不如私有企业来得灵活。因此,即便在市场发育初期大力发展国有企业是必须的,但随着市场经济的完善和经济全球化的不断深入,国有企业本身所存在的弱点便越来越成为障碍。正是基于这两方面的原因,新加坡政府在国有企业经营状况相当不错的情况下就颇有远见地进行了私有化改造。

  各国经验给我们的启示

  一、改革一定要从本国的国情出发,不要指望有唯一正确的普遍适用的道路可走,任何操之过急或似是而非的做法终将招致失败。正像我国已成功地进行并在继续进行的经济体制改革一样,国有资产管理体制的改革也应该是循序渐进的。在这方面,俄罗斯已经给出了深刻教训。另外,中国经济发展的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式,切忌一刀切、盲目刮风。即使确定了改革的方向,如能充分考虑到路径依赖的影响,亦将会大大降低失败的风险。

  二、实现政企分开以及所有权与经营权分离,将国有企业真正彻底地推向市场,是国有资产管理体制改革的首要目标。毫无疑问,从理论上来说,民营化是实现这一目标的路径。但中国的现实告诉我们,且不说执政党的政治理念和执政基础有其内在要求,即使从民营经济的成长状况、民营资本的发展规模、企业家市场的成熟状态、社会保障的承受能力以及社会公众的普遍心态等多方面条件来看,大规模民营化尤其是将大型国有企业大规模民营化的时机远未成熟,因此需要寻找其他的解决途径。从管理的一般原理及国外的经验来看,有效的控制跨度要求合理的层次、结构和规模,这就决定着国有企业的数量不可能太多。因此,“抓大放小”无疑是正确的。问题是,国有中小企业可以通过民营化这一明确的“放小”道路实现目标,但还是没有解决国家要抓的大企业出路何在。实际上,2003年3月国资委的成立表明,国家已经开始进行积极并富有成效的尝试,为构建国有资产管理的有效治理结构奠定了基础。但作为行使国有资产所有权的代表,国家应进一步通过立法(如国有企业法)的形式明确国资委的责任、权利和法律地位。为了能够真正割断政府与企业之间的直接联系,实现政企分开、所有权与经营权的分离,国资委应该更像是国家国有资产的总董事会,其绩效考核的主要依据是国有资产的经营效果。在这里,资产或资本的使用效率将成为一个核心命题。相应地,国资委将按照同样的原则管理它代表国家拥有的国有企业,只不过管理的内容除了国有资产的使用以外,还包括了国有资产的出售。国资委主要通过对国有企业董事会的任命来行使国家股东权益,而由国资委任命的国有企业董事会将按公司法具有独立的权力来决定本企业所有重大事宜,这样,考察任用国有企业董事及组建高质量的董事会将成为国资委最重要的工作之一。这就要求,国资委本身的运作模式也必须是相当市场化、商业化的,而且,其组成人员要有较高的专业化水平。从环境来讲,除了依法实施的管理和监督之外,任何其他机构和个人无权干涉企业的事务。

  三、监督的有效性在于它的公开性。为了防止由于信息不对称可能导致的内部人控制问题,新加坡的做法值得借鉴。实际上,国有企业无论上市与否,其经营状况都应当公开。与此同时,媒体和中介机构的监督是重要且有效的方式,在这里,舆论和媒体就像企业状况的晴雨表,由于记者的无孔不入,任何违规的冒险都将付出很高的成本和代价。

  四、在全国范围内加快培育和完善开放性的企业家市场。一般来说,企业家的能力和素质直接决定着企业经营状况的好坏。

  五、国有企业应确立切实可行的利润目标,如要履行国家和社会的政策性职责,应得到按合理的评价体系计算的补偿。在国资委对国有企业的管理中,可采取招标的方式,把目标管理与计划合同制管理结合起来,实现对企业的硬约束。

  另外,从新加坡的经验来看,政府质量是一个非常重要的因素。如果政府无能和腐败,不能创造良好的市场环境,什么性质的企业也不会得到健康的发展。也正因此,能否创造良好的市场环境,将是衡量政府质量一个最重要指标。

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